未来五年,中国的改革前景

日期:2019-10-14编辑作者:法制教育

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  一、中国经济的内外失衡

  中国虽然上世纪末期把市场经济制度的基本框架初步搭建起来,但是市场化改革其实还处于“进行时”阶段,旧体制的许多部分还没有得到根本性的改造,政府职能还有待转变,国有经济布局的战略性重组和国有企业的公司制改革都还行在半途,所以我说“大关仍然未过”。在这种情况下,我们不能有丝毫的松懈。

   一、“三期叠加”的挑战

  

  

   中国经济现在确实面临着很复杂的状态,一方面,经过三十多年改革,中国的经济、中国的国际地位有很大的提升,面临着一个重要的战略期、机遇期;另一方面,我们又面临着很严峻的挑战。十八届五中全会对这种状况做了总结,就是“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,也面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战”。这一概括非常全面、准确和深刻。

  前几年一直说,中国经济存在着内外失衡,内部失衡主要表现在投资率过高,消费率过低,消费需求不足依然存在。这种情况使得我国GDP的持续平稳增长缺乏内在动力。过去30年我国GDP一直保持着10%左右的高速增长,但因为消费需求不足,一直缺乏内在动力。前几年我们是依靠出口导向政策,用对外出口来弥补国内的消费需求不足,维持了比较好的增长。可是到了2008年以后,因为全球金融危机,连续几年出口受限,出现了经济下行趋势。2009年用扩张性的货币政策把增速又拉起来了,但需求不足的问题并没有解决。

  凯恩斯框架失灵:中国的问题是长期问题

   我们所面临的矛盾、隐患和挑战可以用“三期叠加”来说明。

  从2009年到2010年,经过一段时间,由于货币超发和流动性泛滥所引起的一些消极的后续效应开始显现,主要标志之一就是资产价格剧烈上升,最突出的表现就是房地产价格快速上涨和泡沫出现,另外就是消费物价指数的上升。这导致一个两难状况,一方面是内在动力不足,想要维持比较高的增长率,就需要有扩张性的宏观经济政策、首先是扩张性的货币政策来支撑增长速度。但另一方面,货币超发的后续的后果显现出来了,又不能继续用扩张性的政策来支持增长。

  

   第一期是“经济增长换档期”,经济增长减速这是第一个矛盾和挑战。过去很多经济问题、社会问题都是靠数量扩张来摆平的,一减速这些问题就出来了。

  碰到这种情况,首先需要研究这种现象的实质到底是什么。从2008年开始,我们在分析中国宏观经济走势的时候,通常用所谓“三驾马车”的说法,认为今后中国经济怎么走就看“三驾马车”,亦即投资、消费和出口。分析的结果就是,为什么2008年遇到那么大的困难?就是因为“三驾马车”中有两驾已经不行了,出口遇上了金融危机,同时消费也上不去。很明显,“三驾马车”的分析法是凯恩斯主义用来分析宏观形势的方法。

  近些年我们一直在说,必须注意中国经济存在的内外失衡。其中内部失衡的主要表现是投资率过高、消费率过低。过去30年中国的GDP一直保持着10%左右的高速增长,然而消费需求不足,却使GDP增长缺乏内在的动力。政府采取出口导向政策,用对外净出口(出超)弥补国内需求不足,维持了较好的增长。但到2008年以后,因为全球金融危机,连续几年出口受限,出现了经济下行的趋势。2009年,我国用超强的扩张性货币政策把增长速度又拉了起来,但消费需求不足的问题仍未解决。特别是在全球金融危机发生以后,美国的居民储蓄率提高了3-4个百分点,相形之下,我们依靠净出口维持高速增长方式的问题显得更为突出。

   第二期是“结构调整阵痛期”。“九五”规划时就提出需要改善调整产业结构,但是二十年过去了,转变经济发展方式的任务还远远没有完成。现在越来越迫切需要调整结构,实现结构优化,但这件事是要付出很大代价和成本的。

  学过宏观经济学的人都知道,凯恩斯主义处理的是短期问题,从来没有说过可以用这样一个分析框架来处理长期问题。我们的长期发展存在根本性的问题,这就是经济增长模式的问题。

  从1999年到2010年,在消费需求的不足下,出台了扩张性的货币政策来保持增长率,这种货币政策经过十余年的发展,使过剩的流动性大量积累。于是,经过一段时滞,货币超发和流动性泛滥所引起的一些消极的后续效应开始显现。主要的标志之一是资产价格的剧烈上升,其中最突出的是房地产价格飙升和泡沫急剧膨胀。此外,消费物价指数CPI也开始上升。这就导致了一种两难的状况:一方面内在动力不足,想维持较高的增长率,就需要继续采取扩张性的宏观经济政策,特别是扩张性的货币政策。另一方面,货币超发后续的消极后果已经显现,又需要采取紧缩性的宏观经济政策来抑制房地产价格和物价上涨的势头。

   第三期是“前期刺激政策消化期”。我们一直用增加需求来拉动增长,特别是2008年全球金融危机爆发以后,在2008年底到2009年,用强刺激的政策扩需求保增长。增长率保住了,但是负作用很大。最突出的表现是我们资产负债表里面的负债率迅速提高,已经越过警戒线。日本1986 年的刺激政策引发资产泡沫,泡沫破裂的后遗症至今还存在影响。日本的前车之鉴启示我们,刺激政策所积累起来的负面结果必须消化掉。

  

  为了破解宏观经济决策的这种两难问题,首先需要选择正确的分析方法,判明这种两难问题的根源是什么。2008年以来,在分析中国宏观经济形势的时候,通常是对所谓的“三驾马车”——投资、消费和出口的状况来分析总需求的态势,认为经济之所以遇到困难,是因为决定总需求的三驾马车中有两驾(消费和出口)太弱,拉不动经济增长。如何能够在这两匹马都不跑的情况下把这个车往前拉?结论就是扩张性的宏观经济政策,就是用4万亿的投资、10万亿的贷款来增加总需求。

   这些问题叠加在一起,就是我们现在面临的各种矛盾,各种隐患,各种挑战。

  二、传统经济增长模式的两难困境

  问题在于,这种“三驾马车”的分析方法显然是凯恩斯主义宏观经济分析框架的变形。但学过宏观经济学的都知道,凯恩斯主义宏观经济分析处理的是短期问题,连凯恩斯本人也从来没有说过可以用它来分析长期问题。而中国经济目前出现的问题却是长期问题。研究这类问题,需要运用索洛提出的新古典增长模式。

   二、根据“供给侧因素”提出对策

  

  

   对于增速下降有两种对策选择。宏观经济分析不外乎从两个侧面,即从需求分析或者从供给分析。

  传统的经济增长模式是西方国家18世纪后期到19世纪后期,也就是两次产业革命之间的那种增长模式,特点就是靠投资来驱动增长。苏联在“一五”计划后沿袭了这一增长模式,这种模式存在很多弊病,因为它要靠投资来驱动,资本对劳动的比例越来越高,从而导致最终需求不足,劳动者收入在GDP中的比重不断下降。我国前几个“五年计划”,也是走的这条路。

  中国发展的根本性问题:增长模式存在着严重缺陷

   第一种对策,可概括为从“需求侧因素”进行分析。之前最流行的“三驾马车”分析方法,就是从需求侧的三个主要因素:消费、投资、出口的状况去探求经济增速下行的根源和寻求对策。这种分析认为增长速度下降是因为消费、投资、出口这“三驾马车”萎靡不振,拉不动中国经济的大车,解决之道就是想办法重振这“三驾马车”。这种分析法显然源于凯恩斯主义的短期分析框架。凯恩斯主义认为需求决定供给,出现经济衰退的原因就是需求不足。

  改革开放后,我国出现了长时期的持续增长,其中一个因素,就是在对外开放过程中学习了包括日本在内的一些东亚经济体用进出口来弥补内需的不足。采取出口导向政策造成了两个积极后果,一些出口加工业迅速发展起来了,大量闲置劳动力能够得到就业机会。我国大量劳动力,大概是1.5-2亿人口,从农村低效领域转移到了城市相对高效的出口加工业就业,使得整个经济得到快速发展。

  

   总需求则是由消费、投资、进出口、财政赤字所构成。由此得出的对策,就是靠运用扩张性的财政政策和货币政策来提振需求和保持增长。这种分析方法和从中引出的结论在理论上和实际运用中都是存在问题的。且不说经济学界对于凯恩斯主义的宏观经济理论是否正确存在激烈的争论,即使认为凯恩斯主义的宏观经济理论完全正确,它所针对的也仅仅是经济学所说的短期经济问题,用凯恩斯主义的分析框架去分析长期问题是不合适的。从长期来说,凯恩斯主义的处方不能用。

  可是我们看到,所有采取这种出口导向政策来支持高速增长的东亚国家和地区,包括日本、韩国、中国台湾地区、马来西亚、印度尼西亚,经过10-20年用出口导向政策所支撑的高速增长之后都出现了很多问题,货币超发、流动性泛滥带来了后续效应,资产泡沫膨胀到一定阶段就会破灭,造成整个市场崩盘。日本是这方面最典型的,在高速增长之后很快就出现了内需不足,在上世纪50年代后期就出现了这样的问题,以至于采取了贸易立国的政策,用出口导向政策来解决他们面临的问题。

  长期以来,我一直认为,中国的长期发展存在着一个根本性的问题,即增长模式存在着严重的缺陷。经济发展方式的核心还是经济增长模式。

   我们过去一直用需求拉动增长,特别是2009年的强刺激,反复的强刺激结果出现了两个问题,第一个问题是经济学上公认的投资报酬递减。中国经济的高速增长在维持了相当长时期以后,在2008年由于受到全球金融危机的冲击而使增速一度下降。随后在2009年4万亿投资和10万亿贷款的强刺激下止跌回升,重回8%以上的增长速度,甚至从2009年第四季度到2010年第一季度连续三个季度达到10%以上增长率,然后就开始掉头向下。

  出口导向政策有一个很重要的配套政策,就是汇率本币低估的政策,这一配套政策在前期是有效的,但当这个政策成功地执行了10-20年之后就会出现两个问题,一是因为出口企业得到了政策上的优惠,也就是补贴,创新的动力就会削弱。有些经济体就此变成了一个劳动密集专业户,不再搞创新了,减弱了追求技术进步的动力。更重要的是宏观问题,在出口导向政策非常成功的情况下,外汇结余将会大量增加,这就会造成本国货币的升值压力,造成贸易摩擦。这时就需要选择:其一,让本国货币升值,如果本国货币升值,出口导向政策就会持续攀升,追求外汇结余肯定就不行了,因为在均衡汇率这一点上,应该说是不会有外汇存底增加的。其二,坚持出口导向政策,这就需要保持本币的低估,因为改变这种本币低估状态会涉及很多人的利益,比如出口企业的利益,出口地区的利益。继续保持本币的低估,采取中央银行干预的方式,让央行频繁干预外汇市场,结果就是收购外汇来支持外币汇率,压制本国货币。这样,央行就只能被动超发货币,货币多了,无外乎就是流向两个地方,一是资产市场,二是消费品市场,走到资产市场上去就会形成资产泡沫,走到消费市场上去就会造成CPI快速提高,也就是通货膨胀。

  那么,什么是增长模式?说得简单一点,就是靠投入资源、还是靠提高效率来实现增长。西方国家的早期,在18世纪后期到19世纪后期,两次产业革命之间的那种增长模式,其特点是靠投资来驱动增长。苏联在第一次五年计划之后沿袭了西方国家的早期增长模式,把它称之为“社会主义的工业化道路”。这种方式存在很多弊病。按照马克思的分析,它会导致两个主要问题:一是导致生产过剩的经济危机周期性地发生。二是造成了劳动者的贫困化和阶级斗争的尖锐化。这两个问题会导致资本主义走向灭亡,“资本主义的丧钟就要敲响”。

   近几年来,几乎每年政府都会出台一些保增长的刺激措施,但GDP增长率仍然一路下行。从2011年到2014年的四年中,GDP增长率分别是9.2%、7.8%、7.7%、7.4%。今年上半年降到7.0%,第三季度进一步降到6.9%。今年第三季度刺激措施的强度并不比2009年低,但是促进经济增长的效果却几近于无。

  

  改革开放以前,我们沿着这条道路走,带来了很大的损失。到了“文化大革命”后期,经济上剧烈波动加上“文化大革命”的政治因素,经济和社会都濒于崩溃的边缘。

   强刺激的另外一个问题就是债务积累。一般认为,总的杠杆率到200%以上就要引起注意。据有的机构研究,我国去年总的杠杆率已达到283%,这是很高的负债率,有可能出现系统性风险。系统性的风险一定要规避,如果爆发的话不是短期内就能恢复的。

  三、全面改革要有顶层设计

  改革开放以后出现了长时期的持续增长,并没有发生改革开放以前那样严重的经济困难,其中一个重要因素就是,在对外开放的过程中我们学习了日本等一些东亚国家和地区的办法,采取了出口导向政策,用各种政策手段支持出口,发展对外贸易。这种做法造成了两个积极后果:第一,出口加工业迅速发展起来,使得大约2.5亿农村低效的农业劳动力转移到城市相对高效的加工业就业,也使得整个城市经济得到快速发展。当然,现在多数所谓的“农民工”的收入水平依然很低,我们应该努力提高他们的收入水平,不过,和在农村的收入情况相比,还是获得了相当程度的提高。第二,大量的出口(净出口)需求弥补了国内需求的不足,使得经济能够持续增长。1994年汇率改革以后,出口导向政策全面展开,中国对外贸易的贸易盈余由负转正,而且不断增加。旺盛的出口需求有力地支撑了此后十多年GDP的高速度增长。

   可见,一方面,由于投资报酬递减规律的作用,刺激政策促增长的效果每况愈下,另一方面,过量的投资会导致杠杆率不断提高、债务积累,这都使我们不能把增加投资作为经济增长的主要动力。而且,从它已经造成的后果来看,采用这种办法的风险太大了。

  

  

   另外一种方法叫“供给侧因素”的分析。许多经济学家都认为,应该从供给侧的分析寻找对策。供给侧分析认为经济衰退不是需求薄弱,而是因为驱动力量或动力不足。

  我们应该采取什么样的政策,来走出上述的两难困境呢?在我看来,就是长期和短期结合起来,把“标”和“本”结合起来治理。从短期层面来说,应该采取总体紧缩的宏观经济政策,但仍然要充分灵活,否则,稍有不慎就可能会前功尽弃。有人说中国经济已经实现“软着陆”了,也有人认为中国恐怕就要“硬着陆”了。这两种说法都有一些绝对化,一方面,“硬着陆”的可能性不能排除,另一方面,我们还有30年经济发展实力的积累。另外,我们的宏观当局、央行的专业水平很高,如果方针决定了,他们能够引导货币严重超发经济实现“软着陆”,这种可能性仍然很大。所以,要用稳健、灵活的财政政策来保持宏观经济的稳定。同时又必须认识到,这种短期政策不能解决根本问题。所以,在采取这样的宏观政策来保持脆弱平衡经济的基础上,要把主要的注意力放到解决长期发展的问题上去。所谓长期发展的问题,就是要实现经济发展方式的转型。

  经济决策两难:增长缺乏内在动力和通货膨胀压力增大并存

   这个分析框架就是所谓新古典经济学的框架,认为推动供给的基本上是三个因素,第一个是劳动力,第二个是投资,第三个是索洛余值,即技术进步。在二十世纪中期以前,人们普遍认为,总产出只由劳动力和资本这两个因素决定;如果没有新的劳动力加入,增长的动力只有新增资本(投资)一项。然而投资的单项增长,必然造成投资报酬递减的结果。于是,为了保持一定的增长率,投资率必须不断提高。

  今年是“十二五”的第一年,“十二五”规划的主线,就是加快经济发展方式转变。加快经济发展方式转变,其中一个重点就是发展服务业。有人说服务业在西方国家是在工业化完成以后才发展起来的。其实在20世纪初期服务业就脱颖而出,很快就超过了制造业,每年发达经济体的服务业都是三大产业中份额最大的,比如中国香港地区的服务业占到了90%。特别是生产性服务业,它的发展是和分工同步的,随着分工而深化,服务业中有很多都不是像早期那样为消费者服务的,而是为生产者服务的,我们把它叫做“生产性服务业”。分工继续深化的结果就会出现一些所谓的战略型新兴产业。

  

   美国著名经济学家索洛在上世纪50年代中期对这个分析方法提出了挑战,他用美国二十世纪前49年的数据,做了一个回归分析,发现增长率并未下降,投资率并未提高。索洛认为,推动经济增长还有一个因素,就是他的公式中的A,这是劳动和投资都不能解释的一个余数,经济理论上叫做索洛余值(Solow Residual),也就是技术进步。这一理论模型对中国过去的高速增长和目前的增速下降都有很强的解释力。

  转变经济发展方式,其实在制定“九五”计划的时候就已经开始研究,一直到制定“十一五”规划的时候也在研究。为什么这么多年还是没有解决呢?这是因为转变遇到了“体制性障碍”。

  在充分估计出口导向政策对于支持中国经济高速发展的作用的同时,也应当看到,正如采取这种政策的东亚国家和地区,包括日本、韩国、台湾等的经验告诉我们的,这种政策在经过十年、二十年的成功实施以后,都出现了问题,例如货币超发、流动性泛滥、资产泡沫的膨胀,等等。这些问题和我们今天面临的问题非常相像。

   对索洛余值的内容,索洛、库兹涅茨和施瓦茨(Solow、Kuznets & Schultz)有不同的界定。索洛余值的“技术”概念很宽泛,是指所有的生产方法的改进。一些发展经济学的学者认为,这是建立在科学基础上的技术运用。在实际的经济分析中,则是一个常常用到的统计上的概念,叫TFP(全要素生产率),就是效率提高。尽管用语不尽相同,大多数经济学家都肯定地认为现代经济增长的主要驱动力量在于技术进步和效率提高。

  1992年党的十四大提出要建立社会主义市场经济,强调要发挥市场在资源配置中的基础性作用,也就是市场竞争形成的价格在资源配置中起基础性作用,以此来反映供求关系,把资源配置到最有效的地方去。可是我们的资源经过这么多年的改革,政府仍然保持着支配资源的大部分权力,特别是在城市化加速之后,现在的产权结构使得政府手里又多了一个非常重要的资源可以支配,那就是土地。各级政府都很容易用低价格把土地拿到手,变成可以用来支撑经济增长的重要资源。我们的金融改革虽然市场化了,但是各级政府对于金融机构有很大的影响力,加上其他一些机制上的原因,各级政府对于支配信贷资源也有相当大的权力。有了这些权力,各级政府就会用手中支配资源的权力来营造政策,政绩的主要表现就是GDP的增长,因此,这一体制就造成了经济增长方式转变的巨大障碍,转变经济增长方式也就步履维艰了,特别是到了“十一五”时期,在某些地区还出现了一种开倒车的现象,不是朝着市场化方向走,而是朝着相反方向走,强化了政府对资源的支配。

  出口导向政策成功地执行了十年二十之后就会出现两个问题:从微观上看,因为出口企业得到了政策优惠,它们的创新动力就会大大削弱,有些国家就此变成了产品没有自主技术含量的所谓“劳动密集产业专业户”。从宏观上看,在出口导向政策非常成功的情况下,外汇结余会大幅增加,这会造成本国货币升值的压力,形成贸易摩擦。许多国家的最终选择往往是让中央银行进行干预,继续保持本币低估的状态。而中央银行频繁干预外汇市场的结果就是,发行货币来收购外汇。这样,中央银行就变成了一个被动超发的货币政策工具。货币多了,流入资产市场就会形成资产泡沫,流入消费市场就会造成CPI提高,也就是通货膨胀。东亚的一些国家和地区,像日本、台湾,主要表现出都是资产市场泡沫形成。泡沫一旦破灭,经济就会陷入低谷。

   用我们现在在实际工作中,政治文件中用的话来说,就是1995年以来提出的经济增长方式转变,或者叫经济发展方式转变。结论是:我们只能依靠经济增长的驱动力从增加投资转向增加索洛余值A(提高TFP),即经济发展方式转型。

  再者,在转变经济发展方式过程中,技术创新似乎也非常困难。如果说我们在改革开放初期,技术创新的主要问题是自己的创新能力不足,那么,经过30多年的改革开放以后,我们的技术创新能力有了很大提高,现在到处都可以看到一些相当先进的技术,有些技术甚至突破了前沿。但是,让人感到遗憾的是,技术的商品化和产业化依然非常困难,原因就在于一个有利于创新和创业的环境还没有建立起来。很多技术有了发明却变不成产品,有了产品却又发展不成产业,一些企业勉强在市场上站住了,却总是长不大,而现代技术的进步非常快,几年过去以后,原有技术就不先进了,就沦为二流技术了。

  总之,目前中国一方面消费需求仍然不足,增长缺乏内在动力;另一方面货币超发,资产泡沫生成,通货膨胀压力增大,处在一种两难的状态之中。近几年关于宏观经济问题的很多讨论都是围绕着如何处理这种两难问题的。很显然,如果非要在消费需求不足的情况下保持很高的增长率,就要进一步用扩张性的货币政策去推动经济增长。但是货币超发的消极后果已经显现出来,此时再火上浇油就会出很大的问题。反过来,如果为了防止泡沫继续膨胀和CPI居高不下,就要紧缩。由于多年实行的扩张性货币政策,现在流通中的货币量M2对于GDP的比例达到180%以上,成为世界第一,中国历史上也从来没有过。如果紧缩的力度不够,经济过热的状态不会改变,房地产价格也下不来;而力度过大,也怕GDP增速下降过快,甚至出现经济的“硬着陆”。

   三、关键在于建立新的体制、机制

  此外,由于法治的地方化、司法的地方化,使得很多人不愿意创新,因为“你创新我仿冒”,我只要争取到了司法管辖权,你都告不了我,因为有地方保护。所以,我们要求转变发展方式,但是体制上有障碍,好的体制没有建立起来,费了很大劲,始终转不过来。

  

   我们提出经济发展方式转型已经二十年了。在1995年制定“九五”规划时,提出要实现两个根本转变:第一个根本转变就是在经济增长方式上从粗放型转到集约型,它的核心是提高效率;第二个是经济体制从计划经济转变为市场经济,这是我们总结了苏联的教训所提出来的。

  “十二五”规划提出,转变经济发展方式,根本动力是改革,因为只有坚持改革,才能消除转变经济发展方式的体制性障碍,只有改革,才能建立起有利于发挥创新精神的经济社会政治体制。为此,必须要有更大的决心和勇气,全面推进各领域的改革。

  政策调整方向:总体紧缩且灵活稳健,实现发展方式转型

   “九五”(1996-2000年)期间适逢在中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》的指引下兴起的改革大潮,经济体制转型和经济增长方式转型都取得了积极的进展。遗憾的是,到了“十五”(2001-2005年)期间,转型却停顿了下来。“十五”规划有好的方面,就是城市化加速。城市化是推动现代化、工业化一个非常重要的力量。但是我们城市化过程所依据的体制使得城市化增长的方式恶化了。

  为了全面推进各领域的改革,“改革要有顶层设计”被提了出来。现在国有部门的财税体制、金融市场、法治建设、教育科研体制等,都积累了大量亟待解决的问题,改革的任务庞大而艰巨。我们应该从哪里着手呢?首先要有顶层设计。经过30多年的改革,我们国家有了非常大的发展,但在新的平台上又面临新的选择。这就需要由我们的执政党在顶层设计上做选择,在这个大系统下的各个子系统都要有这样的设计,包括经济系统、法治系统、文化系统、教育系统等等。

  

   城市化有两种方式:大多数国家的城市化是从“市”发展而来的。市场主导的城市化有一个自发的权衡利弊的过程,尽量得到城市化的好处,又尽量防止其弊端。而中国的城市化是从“城”来的。我国的城是有行政级别的,世界上很少像中国这样,城市分成正部级城市、副部级城市、地级城市、县级城市。城市的级别与城市规模有关,规模越大,级别越高。级别越高,掌握支配资源的能力更强。

  从经济方面来说,有以下几方面的突出问题有待解决:一是国有经济,如何真正完成十五大和十五届四中全会提出的国有经济布局调整的改革目标;二是财政体制的完善,如何实现地方政府的事权和财权对应;三是金融体系建设,如何解决好我国的金融体系开放不够与金融创新不足同时并存的问题。在金融体系建设中,对转变经济发展方式而言有一个非常重要的关键性问题,就是中小企业融资难的问题。在目前的银行体系和政府监管体制下,这一问题越来越尖锐。小企业是创新的主要来源,在世界各国都是这样。如果小企业没有好的经营环境,我们的技术创新、新技术的产业化都会碰到很大障碍。所有这些问题根本上就是要建立一个公平竞争的市场,才能促进各行各业的蓬勃发展。此外,所有这些改革的关键都在于政府自己,政府应该下决心进行自我改革,做到有所为和有所不为。

  那么,我们到底应该采取什么样的政策呢?在我看来,正确的政策应该是“长短兼顾”、“标本兼治”。从短期层面来说,应该采取总体紧缩的宏观经济政策,但仍要充分灵活,否则稍有不慎就可能前功尽弃。有人说我们已经实现软着陆了,也有人认为中国恐怕就要硬着陆了。这两种说法恐怕都有些绝对化。一方面,硬着陆的可能性不能排除;另一方面,我们还有30年经济发展实力的积累,而我们的宏观当局——中央银行的专业水平较高,如果方针定得正确,他们维持经济的短期稳定是有可能的。问题在于,我们要认识到,短期政策不能解决根本问题,在用灵活稳健的宏观经济政策尽力维持经济稳定的同时,必须把主要注意力放到解决长期发展的问题上去。所谓解决长期发展的问题,就是要实现经济发展方式的转型。

   我国的土地制度也给主导城市化进程的政府增加了一个巨量的资源来源。低价征购的土地以市场价出售,形成了巨量的土地批租收入,这就提供了政府主导城市化的财政基础,而且城市规模越大,土地财政的收入就越多。这就更加刺激了这种摊大饼的城市发展方式。于是形成了恶性循环。城市化本来是人的城市化,可是我国土地城市化的速度比人的城市化的速度快得多,这样的摊大饼全国“蔚然成风”,于是出现了“鬼城”,以及交通拥堵等等现状。

  今年是“十二五”的第一年。我们一定要清醒认识到,根据前几个“五年计划”和“五年规划”的经验,全面改革势必遇到来自既得利益和意识形态的种种阻力和障碍,主要有两个阻力:一是来自既得利益的阻力,就是在原有格局下得到利益的人们会有惯性来阻碍改革;二是意识形态的阻力,因为我国长期受到从苏联接受过来的意识形态的影响,有这种意识形态的阻碍,市场化改革必然会受到影响。所有这些改革不但要有顶层设计和具体实施方案,还要有去除各种阻力障碍的决心和令行禁止的执行力,这样,改革才能取得成功。

  “十二五规划”在这一点上是很明确的,提出了加快经济发展方式的转变是“十二五”的主线。为什么转变经济增长方式或者转变经济发展方式的任务,被反复提出了30多年,到现在还是没有实现?这是因为转变遇到了体制问题。总体来说粗放发展是源于政府主导的发展方式。

   为什么我们过去这二十年中虽然三令五申,但转变经济增长方式没有取得理想的效果呢?根本的问题在于改革推进不足,所以这些体制性障碍就没有能够消除。回到我们现在讨论的问题,如果以上分析是对的,就可以得出一个结论:我们采取的方针就是不要靠刺激措施来保证经济增长,而要在稳住大局,保证不出现系统性风险的前提下,把主要的力量放在推进改革上,通过推进改革消除这些障碍,来实现效率的提高、结构的改善、经济发展方式的转型。这是一个基本的方针,也是一个正确的方针。

  

  政府主导有两个重要含义:一方面是政府掌握了太大的资源配置的权力,另一方面是发展服从于各级政府的政绩目标。1992年的十四大确定要建立社会主义市场经济:市场在资源配置中起基础性作用。然而,经过这么多年的改革,政府仍然保持着支配资源的大部分权力,特别是在城市化加速之后,基于现在的产权结构,政府又多了一个非常重要的资源可以支配,即土地。因为城市化的过程中存在一个征地问题——从集体土地变成国有土地,在现行体制下,各级政府很容易用很低的价格把土地收到自己手里,变成支撑GDP高速增长的重要手段。此外,金融改革虽然市场化了,但是各级政府对于金融机构发放信贷仍有很大的影响力。有了以上两个原因,各级政府官员就会用自己手中支配资源的权力来营造自己的“政绩”,主要表现为GDP的增长速度。要转变经济增长方式,就得消除这些体制性的障碍。但消除这些障碍并不容易,因此转变经济发展方式就变得说得多、做得少了。特别是到了“十一五”时期,在某些地区还出现了一种开倒车的现象,不是朝着市场化方向发展,而是朝着加强政府和某些国有企业垄断权力的方向发展。

   四、控制和化解风险,为推进改革赢得时间

  (作者为国务院发展研究中心研究员。本文为作者今年5月20日在上海交通大学安泰经济与管理学院的讲演摘要,根据记录整理。标题为编者所加。)

  除了体制性障碍消除得不够快,还有一个问题。我们不是强调要靠技术创新提高经济效率吗?但技术创新的商品化和产业化却非常困难。经过30多年的改革开放,中国人的技术创新能力有了很大的提高。不要说我国受过高等教育的技术人员数量早已是世界第一了,就质量而论也不差,到处都可以看到一些相当先进的技术发明,有些技术甚至突破了世界前沿。但是遗憾的是,这些技术的商品化和产业化非常困难。而困难的根源就是缺乏有利于创新、有利于创业的制度环境。此外,由于存在司法的地方化,使得很多人不愿意创新。因为“你创新我仿冒”,“我只要争取到了司法管辖权(地方保护),你未必告得赢我”。

   保证不出现系统性的风险,大体有两方面的措施。

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  所以到了“十一五”最后一年,中共中央就在中央党校办了一个转变经济发展方式研讨班,胡锦涛同志在开班讲话中把这个问题提到了“刻不容缓”的高度。

   一方面堵塞漏洞、化解风险。要妥善处理各级政府的债务。要停止风险的积累,不要再做回报过低甚至完成没有回报的投资。

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   要停止对“僵尸企业”的输血。动用国有资本偿还政府的或有债务。对资不抵债的企业实施破产或重整,释放风险。停止“刚性兑付”。有些企业已经出现了危机,应该在债权人和债务人之间分担风险,但是我们现在通常的办法是由政府承担。赔了都是由政府负责,当然最后都是由纳税人承担。盘活由于粗放式增长形成的死资产存量。例如闲置的地产项目、“晒太阳”的开发区等。总而言之有很多的办法,把已有的风险释放掉,要想办法化大震为小震,不要因张力积累最后来一个大震。

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  改革要有顶层设计:明确建立一个什么样的体制

   另一方面是辅之以适当的货币和财政政策,维持宏观经济的基本稳定。

  

   在当前的形势下,宏观经济政策仍然应当执行2014年12月中央经济工作会议确定的“积极的财政政策要更有力度,货币政策要更加注重松紧适度”的方针。货币政策要坚持稳健的方针,是由于当资产负债表发生问题,杠杆负债率过高,就会出现普遍的偿债困难,人们都会捂紧“钱袋子”,保持足够流动性在手里,而不愿借债来进行长期投资。

  我们现在发现,2011年以来,尽管各级政府加大了提升现有产业和扶持战略性新兴产业的步伐,但使用的往往还是“政府主导发展”的旧体制和老办法。这样做,不但欲速则不达,而且会造成种种消极的后果。为了推进改革,中共中央的“十二五建议”中提出了 “改革要有顶层设计”。现在在中国的经济体制、法治国家建设、教育科研体制等具体体制中积累了大量亟待解决的问题。改革应该从哪里着手呢?我认为,首先得要有一个顶层设计。最顶层的设计是明确我们到底要建立一个什么样的经济社会体制?

   如果主要用货币政策采取刺激需求,多发“票子”,扩大信用,人们拿到钱以后更愿意投在股市而非流动性低、不易抽身的实业上。如果过度使用货币政策,股市也容易出现泡沫膨胀并在泡沫最终爆破时导致严重危机。在货币政策的执行上,还要注意把提供必要的流动性和去杠杆结合起来。

  在中国改革的早期阶段,不同的社会群体似乎都达成了一个阶段性的共识:建立一个比一般的欧美市场经济中政府起更大作用的“政府主导型的市场经济”。中国在本世纪初期初步建立起这样的经济体制。然而,“政府主导的市场经济”是一种过渡性的经济体制,它有两种发展前途:一种是政府在市场成熟起来以后逐步从微观经济领域退出,去做它应该做的事情。这会迎来一个更加开放、更加自由、更加富有竞争性的市场经济。另一种是加强政府对于经济的管控和市场的干预,这可能会变成国家资本主义经济。

   所以两个主要的宏观经济政策,即扩张性的货币政策和财政政策,主要是要用扩张性的财政政策。目前我国预算赤字离公认的警戒线还有一些距离,增加赤字还有一定的空间。怎样增加扩张性的财政政策力度呢?所谓扩张性的财政政策,说白了就是增加赤字。有两个办法,一个是增加支出,一个是减少收入。在我们当前的情况下,应该更多地采用普惠性的减税。现在我们碰到一个极大的问题,就是我们的企业家对未来没有信心,缺乏投资积极性。为了要改善营商环境,政府降低税收将有利于提高企业家的积极性。

  而现在人们的思想则有不同的取向,比如从“北京共识”到“中国模式”的讨论,意味着人们心中的目标模式是不同的,这就需要执政党对顶层设计做出恰当的选择。在大系统最顶层的设计作出以后,大系统下的各个子系统都应有相应的设计。比如教育,应当改革成什么样子,目前中国教育系统存在的两大“特色”,即“行政化”和“官本位”是否应当维护和保存,存在很大争议。不搞清楚这些重大的原则问题,改革就会变成一句空话。

   五、改革的四大阻力

  

   十八届三中全会做出全面深化改革的决定,十八届四中全会做出依法治国的决定。对于党的“十八大”的决定大家都很兴奋,但是一定要考虑到,不是做出一个好的决定,躺在那里就可以实现的。因为障碍和阻力还非常强大。

  经济体制改革:关注四大发展问题

   贯彻十八届三中全会决定存在着四大阻力:

  

   一是意识形态障碍。苏联式的意识形态在我们这一代人身上还是非常强烈的,这是一个沉重的包袱。下一代是不是好一些呢?不见得。它有一个很大的问题,是思维方式的惯性还在继续。我们的教科书、各种论证材料,对这种苏联式的意识形态没有经过彻底的清理,所以它还是有力量的。有些人依然可以打着这个旗帜来反对改革。

  从经济体制方面来说,目前有四个方面的问题需要明确:

   二是既得利益阻力。因为改革得不彻底,所以就有很多腐败的机会,利用旧体制的遗产发财致富,这个力量在三十年中积累得很强大了,不可小视。

  关于国有经济,1997年的十五大提出了一个非常重要的方向,就是把国有经济改革归结为两方面内容:第一个是要对国有经济的布局进行有进有退的战略性调整,简单地说,就是国有经济要向战略性部门集中,而从一般的竞争性部门退出,或者叫“国退民进”。第二个是国有企业的公司化(股份化)改制。这两项工作在十五大之后有了相当大的推进,特别是在全国范围内进行的小企业改制,使中国社会的经济基础发生了根本性的变化。但是大企业的改革进行得不那么顺利。(点击此处阅读下一页)

   三是不利的经济环境。我们过去已经得出这样的经验,推进改革要有一个良好的环境。

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   四是很高的技术难度。我们要建立一个统一竞争、开放有序的市场体系,这在技术上、专业上的要求非常高。

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   总而言之,改革的障碍和阻力还很大。中央的态度是,需要有以极大的政治勇气和智慧来克服阻力和障碍,切实推进改革,这就需要我们所有的人共同来参与。

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   六、“十三五”强调创新和提高发展质量

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   “十三五”在总的方向要求加强创新和提高发展质量的力度,五中全会《公报》指出,要坚持发展是第一要务,以提高发展质量和效益为中心。所谓发展质量就是说主要不是靠增加资本投入,而主要靠提高效率,加快形成引领经济发展新常态的体制、机制和发展方式。我们要加快建设能够激励创新创业的体制机制,我们要动员但是不能光靠动员,而要靠体制机制。怎么能够建设这样的体制机制呢?归根结底要靠改革。

   《公报》特别强调了提高效率,又特别突出了创新。《公报》有一个很重要的发展,就是提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五项发展理念。在这五项发展理念中,把创新提到首位。文件指出“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置”,“让创新在全社会蔚然成风”。要做到这一点,就是要加快建设能够激励创新和创业的体制机制。在简政放权、金融改革、财政体系完善、国有经济改革、自贸区实验、教育体制改革、法治建设等方面都需要我们群策群力、共同推进。

   总之一句话,能否把十八届三中、四中、五中全会所要求的改革落到实处,是我们成败的关键,希望我们今后继续共同努力,使得党中央的决定能够得到切实贯彻。

   来源:比较

  

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